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    AIReF

    “Nuestra misión es garantizar el cumplimiento efectivo del principio de sostenibilidad financiera por las Administraciones Públicas“

    Fortalecimiento de la competitividad empresarial

    Spending review 2018 - 2021. Fase I

    • Publicado: Julio, 2019
    • Importe: 539 mill. €

    Ámbito: Administración General del Estado

    Políticas de gasto evaluadas

    Industria y energía

    Instrumentos evaluados

    • 539 mill. €

      Préstamos del Programa de Apoyo a la Inversión Productiva (RCI) Ver información sobre Préstamos del Programa de Apoyo a la Inversión Productiva (RCI)

    DESCRIPCIÓN DEL ESTUDIO

    • ¿Qué se está evaluando? El Programa de Apoyo a la Inversión Productiva (RCI), que consiste en la concesión de préstamos para el desarrollo de proyectos industriales de manera directa por parte del el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (MINCOTUR).
    • Objetivo: el objeto de evaluación del presente estudio es el actual programa de RCI gestionado por el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (MINCOTUR).
    • Alcance, importe y horizonte temporal. Aunque el antecedente del programa RCI se remonta a 1997, el análisis del presente estudio se limita al período 2008-2016. En el periodo evaluado se terminaron otorgando cerca de 4.900 millones de euros en préstamos, de los que a finales de 2017 su saldo vivo era de aproximadamente 3.300 millones de euros de principal. Siendo el presupuesto medio anual ejecutado de 539 millones de euros. En cuanto al alance, la evaluación ha comprendido cuatro elementos clave: el impacto económico del programa, su estrategia y alineación con los objetivos marcados y el análisis de los costes y la eficiencia de su gestión.
    • Metodología y datos: para realizar la evaluación se ha contado principalmente con tres tipos de fuentes de datos: encuestas, con empresas beneficiarias y delegaciones provinciales de Hacienda; entrevistas, con diferentes administraciones (AEAT, coordinación territorial de Hacienda, Banco de España y MINCOTUR, entre otros) y bases de datos procedentes de MINCOTUR, sobre solicitantes y préstamos; del Colegio de Registradores, como son las cuentas anuales de los balances de las empresas; y del Banco de España, que ha proporcionado información sobre balances y riesgos. En cuanto al análisis realizado, hemos comenzado con un análisis documental de las normativas vigentes que hemos complementado con análisis comparado, análisis descriptivo, técnicas de evaluación de costes y eficiencia, entrevistas individuales, modelos de regresión paramétrica lineales (MCO) y modelos no paramétrica (PSC).

     

    Hallazgos y propuestas​

     El elevado coste de oportunidad del programa pone de manifiesto la necesidad de su reconfiguración

    La evaluación realizada pone de manifiesto la necesidad de reconsiderar el programa en su actual funcionamiento. Sin una reconfiguración, el elevado coste de oportunidad aconsejaría su discontinuidad como programa de actuación. Algunas cifras que respaldan este hallazgo son:

    • El análisis de impacto realizado mediante modelo econométrico comparado con una base de control y neutralizando, entre otros, los efectos derivados del ciclo económico, permite constatar que el programa no tiene efectos en la competitividad de las empresas. Es decir, no se evidencia impacto en productividad, rentabilidad ni perfil financiero.
    • El efecto encontrado en inversión y empleo es modesto y de corto plazo, y se deriva en gran medida de que aumentar el empleo y la inversión han sido requisitos para la concesión de los préstamos.
    • En cuanto al análisis del coste, desde el 2008 al 2016 se estima que el coste global del programa RCI (es decir, la suma de los costes financieros netos más los costes operativos y estimación de crédito impago) se aproxima a los 1.039 millones de euros. De este total, el coste financiero bruto se encuentra en torno a los 834 millones de euros, que se han visto parcialmente compensados por los ingresos cobrados por intereses, que totalizan unos 270 millones de euros. No obstante, el margen acumulado de las convocatorias 2012 a 2016 es positivo y supone aproximadamente 30 millones de euros.
    • Aunque es uno de los principales instrumentos de apoyo industrial a nivel nacional, el alcance del programa RCI ha sido limitado, tanto en volumen de crédito total como en número de beneficiarios. Los 3.300 millones de saldo vivo vigentes de este periodo suponen poco más del 3% del total de préstamos concedidos al sector industrial por las entidades bancarias.
    • En la comparativa internacional realizada, el programa presenta una singularidad difícilmente equiparable con las prácticas más habituales, principalmente por su modo de implementación. La gestión directa de los préstamos desde la propia administración pública, sin intermediarios financieros, sin colaboración público-privada y con un enfoque generalista no coincide con ninguna otra iniciativa analizada en países de nuestro entorno.
    • El análisis del procedimiento ha permitido identificar limitaciones en las distintas etapas desde la fase de convocatoria hasta la de cobro de las cantidades prestadas. Aunque se ha podido constatar una mejora constante en la informatización del proceso, la misma ha sido desigual e insuficiente. Por otro lado, la actual aplicación de los procedimientos recogidos en la Ley General de Subvenciones (LGS) ha limitado de manera significativa su capacidad de adaptación. Además, la falta de acceso a la CIR-BE en la fase de convocatoria y admisión limita las capacidades de identificación y gestión del riesgo. Por otro lado, la fragmentación en las funciones de seguimiento y recobro generan obstáculos muy significativos para la gestión de un préstamo empresarial que requiere un seguimiento de las beneficiarias continuo y cercano. Estos aspectos pueden generar una mayor propensión a la falta de devolución de este préstamo de la administración, frente a otros otorgados por el sector privado que, por su mayor especialización, realizan un seguimiento y una recuperación mucho más efectiva.
    • Además, debe añadirse la multiplicidad de actores participantes en el proceso como resultado de las necesidades de recursos que exige el procedimiento en la fase de convocatoria, evaluación, concesión y seguimiento. El centro gestor cuenta con la colaboración de tres organismos públicos (Empresa Nacional de Innovación –ENISA–, Ingeniería de Sistemas para la Defensa de España –ISDEFE– y Tecnologías y Servicios Agrarios, S.A. –TRAGSATEC–) que actúan bajo sus instrucciones y responsabilidad.

    Metodologías: análisis documental, análisis estadístico descriptivo, análisis exploratorio de datos, entrevistas individuales, análisis coste-eficiencia, modelos de regresión paramétrica lineales, análisis comparado, modelos no paramétricos

    • Propuestas
    • Organismo
    • Estado según Organismo
    •  
      Elaborar alternativas relativas al modelo de gestión RCI
    • Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
    • Implementada

    A tenor del análisis de eficiencia, el estudio señala que deben considerarse alternativas al modelo de gestión actual. Por ello, se proponen actuaciones que permitan mejorar la gestión de préstamos al sector industrial. La AIReF indica que las medidas propuestas deben ser analizadas por separado, aunque pudiesen resultar parcialmente compatibles:

    1. Traspasar el presupuesto del programa a un intermediario financiero público, de tal forma que suponga una liberación de la LGS y una mayor agilidad en el procedimiento, entre otros propósitos.
    2. Intermediar la ejecución del apoyo financiero a través del sector privado.
    3. Unificar la gestión de instrumentos financieros de carácter equivalente bajo una única unidad global que incorpore los recursos necesarios en todas sus fases, limitando la multiplicidad de actores que participan anualmente. En cualquier caso, se considera positiva la especialización que aportan los distintos organismos participantes en las distintas fases del proceso, como ENISA.
    4. Articular procesos de coordinación entre los agentes del sistema de préstamos públicos en materia de análisis de riesgo y gestión de la información.
    5. Implementar los principios de la LGS de manera más flexible, por ejemplo, aumentando el número de convocatorias que se realizan por año.
    6. Complementar la concesión de apoyo financiero con servicios de asesoramiento orientado a mejorar la calidad de gestión de la empresa y la implementación del proyecto.
    •  
      Revisión integral del programa RCI y su encaje estratégico
    • Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
    • Implementada

    La AIReF propone al Gobierno no seguir desarrollando el programa en su estado actual. Considera necesaria una redefinición de su marco estratégico, especialmente en el contexto de la inminente publicación del “Marco estratégico de la España industrial 2030”. Dicha tarea de incluir la identificación de necesidades del sector industrial y la definición de objetivos y metas cuantificables que permitan realizar un seguimiento. Medidas propuestas:

    • Reevaluar las necesidades y aspectos a mejorar en el tejido industrial y redefinir los objetivos a medio plazo.
    • Clarificar los ámbitos de actuación de los objetivos: sectores, actividades.
    • Cuantificar los objetivos y el plazo de consecución.
    • Adecuar el alcance y potencial financiero del instrumento a los objetivos de futuro de la política industrial que se fijen.
    •  
      Crear alternativas relativas al instrumento RCI
    • Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
    • Implementada

    La AIReF propone al gobierno revisar el instrumento y estudiar su complementariedad con otros ya existentes. Las medidas propuestas se articulan como posibles opciones que deben ser estudiadas. Las mismas pueden resultar incompatibles entre ellas. Medidas propuestas:

    1. Crear un fondo de préstamos con la dotación presupuestaria que se acumule durante varias anualidades que permita integrar en mayor medida la gestión y constituir un fondo reembolsable de financiación empresarial.
    2. Desarrollar un modelo de implementación del programa que favorezca el apalancamiento de fondos y la dilución de riesgos entre una diversidad de agentes, mediante la gestión de préstamos compartidos o garantías (individuales o de cartera) sobre préstamos bancarios.
    3. Cambiar el instrumento de apoyo financiero a las empresas industriales tratando de imbricarlo en alguno de los modelos comúnmente utilizados en los países de nuestro entorno: de “préstamos espejo” (1:1). El objetivo, en este caso, consiste en complementar la oferta de apoyo financiero que brindan otros organismos privados (entidades de crédito eminentemente).
    4. Favorecer la compartición de riesgos con el sector bancario (es decir, financiar un porcentaje siempre que haya financiación bancaria equivalente.

    Nota: Estado y justificación de la propuesta comunicada por el organismo al que va dirigida

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